从信用研究视角看信用立法对招标采购的影响

人无信不立，业无信不兴，国无信不强。2022年11月，国家发展和改革委、人民银行会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门（单位）研究起草了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。这是以《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》为起点，继2022年3月《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》发布之后，国家高屋建瓴推动社会信用体系法治建设的又一重磅举措。
　　与以往政策性文件不同的是，《征求意见稿》的发布，是国家首次从法律层面高度推动社会信用体系建设，标志着我国信用体系法治建设取得了突破性进展。作为社会信用体系法治建设的重点领域，招标采购在《征求意见稿》中被重点关注。据统计，《征求意见稿》中6次提及“招标投标”，7次提及“采购”，从政务诚信、守信履约、信用激励和惩戒等多个方面推动招标采购领域的信用建设。
　　为了更深入、更全面地探讨信用立法对于招标采购领域所带来的深远影响，记者采访了中国人民大学财政金融学院教授、博导，信用管理专业学科带头人吴晶妹女士，请她从信用管理领域权威专家的视角解读《征求意见稿》，总结亮点，分析影响，指出不足，为促进招标采购、公共资源交易行业的信用建设以及可持续、高质量发展建言献策。
　　记者：对于社会信用体系，不同行业、不同领域的人有着不同的认识与理解。请您从信用管理研究的视角对社会信用体系的内涵加以界定。
　　吴晶妹：社会信用体系是结合我国国情、适应我国经济社会发展需要的一项制度创新，既借鉴了发达国家以金融市场为核心的信用体系建设的经验，又融入了我国传统诚信文化和社会主义核心价值观。
　　社会信用体系的内涵不是一成不变的。随着我国经济社会的发展和社会信用体系建设的深入，不同时期、不同主体可能会有不一样的认识。我认为，信用是获得信任的资本，信用资本由诚信度、合规度、践约度三维构成。以此为基础，社会信用体系是使信用作为要素公平、高效参与经济社会资源配置的机制，信用信息归集共享、信用监管、信用服务、信用奖惩、诚信文化建设等都是该机制的组成部分。
　　记者：您认为社会信用体系建设的本质是什么？我国社会信用体系建设整体处于怎样的现状？
　　吴晶妹：社会信用体系建设，就是通过建立一套新的制度，让每一个主体都能积累和提升自己的信用资本，并以此公开、公平地参与经济社会资源的分配。
　　总体来看，我国社会信用体系建设的现状是：取得了显著的成绩，但仍存在较大的提升空间。
　　具体来讲：一是社会信用体系建设已纳入国家重大发展战略，但顶层设计思路尚须明晰；二是社会信用制度已被确立为社会主义市场经济基础制度，但对其角色和功能的认识须进一步提升；三是公共信用信息管理已经启动，但与征信管理的关系尚须厘清；四是信用逐步作为资本参与资源配置，但公平与效率尚须研究；五是信用成为社会治理的重要抓手，但法律基础与奖惩标准尚须建立；六是信用成为新型监管机制的基础，但路径及长效性有待考量；七是信用服务业发展已受到关注，但发展模式与路径尚存争议。
　　记者：您上文谈到，目前信用已成为社会治理的重要抓手，但法律基础与奖惩标准尚未完全建立。在您看来，我国社会信用体系强化法制建设的重要性和必要性体现在哪些方面？目前整体进展情况如何？
　　吴晶妹：中国人民银行征信管理局网站在2009年10月发布了我的一篇文章，题为“谈信用法规建设与政府的作用”。在这篇文章中，我阐述过对信用立法重要性和必要性的认识，即信用问题说到底涉及的是各类主体在经济社会活动中的信用关系，信用的好坏、信用关系的优劣主要靠参加信用活动的主体自己去建立与维护，不是靠法规的强制、政府的管制来建立和实现的。良好的社会信用关系建立在社会各界因信用而带来的利益平衡的基础上，这个平衡的过程是市场自发调整实现的，需要相当长的一段时间。
　　在这个过程中，法律法规、政府管理、征信体系等的作用是有限的，但又是非常重要的，社会各界信用利益的平衡是信用关系变化的内部动力，法律法规、政府管理、征信体系等是社会信用关系变化的外部条件。良好的社会信用环境，需要各类主体良好的信用意识与信用行为，而行为需要法律法规与制度规则的约束。同时，各类主体的信用利益需要保护和实现，这都需要立法与执法机构来完成。因此，确立信用法律法规体系和国家信用管理机构，是建立社会信用制度的基础，也是我国社会信用体系建设的首要工作。
　　在全面依法治国的大背景下，我国的社会信用体系法治建设加速推进。在国家和地方的高度重视与大力推动下，目前已出台30余部地方性信用法规，国家层面的信用立法工作也取得积极进展。但整体来看，仍然存在明显的不足：一是目前已开展的信用立法基础性研究不足以支撑立法工作；二是社会信用体系建设的社会参与度一直偏低，导致社会各界对社会信用体系建设的主要目的和内容尚未形成共识；三是社会信用体系建设相关政策变动比较频繁，不确定性较强；四是缺乏合适的执法机构，并且目前没有成熟顺畅的部门间合作机制。
　　记者：《征求意见稿》的发布，标志着我国信用体系法治建设取得了突破性进展。您认为，我国首次信用立法的重要意义体现在哪些方面？结合《征求意见稿》的具体内容，请重点阐释此次信用立法在信用体系建设道路上迈出了哪些关键性步伐。
　　吴晶妹：《征求意见稿》的发布，在信用体系建设方面具有重要意义：一是将使社会信用体系建设进入到有法可依的新时代；二是确立了社会信用体系建设的地位和功能；三是社会信用制度是市场经济四大基础制度中唯一一个缺乏法律支撑的制度，本次立法可填补这一空白，进而强化市场基础制度规则统一，推进全国统一大市场建设。
　　相比于我国社会信用体系在法治化建设方面所作出的探索和实践，《征求意见稿》的突破性进展主要体现在两大方面：
　　一是征信体系正式融入社会信用体系。《征求意见稿》在第七章将“征信业发展与监管”作为专章纳入。我认为，征信体系应融入到社会信用体系建设当中，通过为经济社会各领域的发展提供高质量的征信服务，逐渐成为社会信用体系的重要组成部分。毫无疑问，我国社会信用体系建设近年来发展迅速，这和政府部门的努力与付出有直接的关系。但同时，社会失信问题、社会信任程度及诚信水平仍不尽如人意，社会信用的很多问题仍没有实质性改善，可能在很大程度上与征信体系建设和社会信用体系建设融合不到位有关，与金融征信和公共征信、商业征信没有打通有关，与有为政府的作用和有效市场的作用没有形成合力有关。虽然《征求意见稿》中征信体系与政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信建设等仍存在脱节，但是将征信纳入《社会信用体系建设法》无疑是迈出了关键步伐。至于是不是列为专章则是另外的问题。
　　二是从法律层面认可了公共信用信息管理机构及其提供的公共信用产品与服务。《征求意见稿》第六十五条明确了“国家授权国家公共信用信息中心处理公共信用信息”“公共信用信息共享平台是各类公共信用信息共享交换枢纽”，第六十六条、第六十七条对公共信用报告和公共信用评价作出界定，第六十八条明确了“公共信用信息共享平台向社会提供公共信息服务，可以按照补偿成本原则收取费用”，这些条款都具有突破性。
　　记者：此次《征求意见稿》的发布，会给招标采购、公共资源交易领域带来什么样的影响和变革？
　　吴晶妹：招标采购、公共资源交易是典型的资源配置活动，包括公共资源和市场资源的配置。近年来招标采购、公共资源交易领域信用体系建设进展较快，部分省市已形成比较成熟的经验和特色亮点。如果《社会信用体系建设法》能够将信用在招标采购、公共资源交易活动中的应用以法律形式确定下来，能够将相关主体在招标采购、公共资源交易活动中的信用权利与诚信义务明确下来，那么将大大提升招标采购、公共资源交易领域资源配置的公平与效率，可以使缺乏实物资本但拥有信用资本的小微企业有平等获得资源配置的机会，有利于助推小微企业发展和促进共同富裕。
　　另外，《征求意见稿》第十七条、第二十条、第二十一条对2016年印发的《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》中关于加强政府采购、政府和社会资本合作、招标投标领域政务诚信建设的要求进行了强调，提出了对政府部门在招标采购活动中履约践诺行为的相关管理措施，有利于保护企业的合法权益，优化营商环境。
　　记者: 在您看来，《征求意见稿》是否存在不完善之处？其法律条文关于招标采购领域的适用，有哪些值得我们重点关注的问题？
　　吴晶妹：这里确实有几个需要重点关注的问题：
　　一是关于法律主体。法律条款的内容是围绕着主体展开的。没有主体，没有主体的权利、义务和责任，法律将无的放矢。同时，在法律里，主体要明确、清晰，可形成明确的主体概念体系，概念与概念之间不能交叉或重复，更不能有遗漏。作为我国第一部信用立法，其核心应该是对各信用主体权利与义务的确定。信用主体应是本次信用立法的核心概念之一。信用主体的分类、各信用主体的权责利的法律边界应是本次信用立法的基础内容。
　　现在《征求意见稿》尚缺乏统一、明确的主体体系。目前全文使用到的主体包括国家机关、中央国家机关、行政机关、主管部门、相关部门、市场主体、信用信息主体等，这些概念都有自己的内涵和适用范围，有些用词规范，有些不规范，在信用立法中使用这些概念可能会有漏项或强调不够。在将来的信用法律实践中，可能会出现有的主体无法清晰找到自己明确的权利、义务及法律责任；有的主体由于被交叉覆盖，也可能会因权利、义务、法律责任不同而出现纷争。
　　二是关于“四大领域”在本法中以什么形式体现。政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信这四大领域是在我国首部社会信用体系建设国家级规范性文件《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》中被明确的，经过近几年的实践发展，这个划分方式已获得广泛认同，以法律形式固化下来，具备必要性和基础条件。而政府采购、招标投标等领域的诚信建设，则常被划分为政务诚信、商务诚信范畴。如果像《征求意见稿》这样列举每个领域中的具体内容，一是列不全面，二是每个领域的内容都差不多，且没有明确相应主体的权利和义务。建议将“四大”作为信用主体的划分方式来体现，虽然每一类信用主体中会有若干个细分主体，但是作为信用主体，它们的权利和义务是基本相同的，而“四大”之间的权利和义务是存在差异的。建议可考虑采取总则、分则的写法，总则写一般性的、共性的内容，分则写“四大”各自的内容。
　　三是关于征信监管。按照《征求意见稿》第七十二条对征信业务的定义，“对信用信息进行采集、整理、保存、加工并向信息使用者提供的活动均属于征信业务”。按照第二条对信用信息的定义，“能够识别自然人、法人和非法人组织身份和信用状况的信息都属于信用信息”。征信业务不仅涉及金融领域，还有广大的商业市场领域，比如产业链、园区、商圈等，其使用的信用信息是在日常经营活动产生的，不是在金融活动中产生的，其服务对象也不是金融机构而是广大企业或相关管理机构。招投标领域也是如此，招投标主体所需的征信服务很多也都不涉及金融，而是以公共征信和商业征信为主。现在《征求意见稿》将征信监管都归口人民银行，是否合理值得商榷。商业征信与公共征信的业务在市场中已事实存在，并且按现有的监管职能范围，这些不在人民银行监管范畴。目前，中国已形成金融、商业、公共三大征信体系，将招标采购纳入公共征信和商业征信归口管理才更符合市场规律。如果要想统一征信，还需要设立一个新的统一的监管部门，采用现有的管理架构可能无法破局。
　　（本文刊发于《中国招标》2023年第1期）